Nyheter 17 maj 2019

Brist på rättssäkerhet – en kostsam affär för alla elkunder

Vem betalar notan för nätföretagens koncessioner – jo, det gör elkonsumenterna. Och det gäller även när prövningen blir onödigt kostsam och utdragen.

Kostnaderna för att bygga och underhålla elnätet läggs i slutändan på den nätavgift som du som elanvändare betalar. Allt som fördyrar processen för nätkoncessionen innebär alltså att högre kostnader hamnar i knäet på kundkollektivet. Ett kundkollektiv som oftast inte har någon extra nytta av ”investeringen”.

För att bygga och driva en kraftledning krävs som huvudregel ett tillstånd (s.k. nätkoncession) enligt ellagen. Såväl ansökningar för nya nätkoncessioner som förnyelser (enligt äldre bestämmelser) och omprövningar prövas av Energimarknadsinspektionen (Ei). Om en betydande miljöpåverkan kan antas ska en specifik miljöbedömning ske och en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) tas fram enligt kraven i 6 kap. miljöbalken. I annat fall ska en liten MKB tas fram. MKB:n ska lämnas in med ansökan.

För att åstadkomma en samlad prövning av nätverksamheten infördes redan på 1980-talet ett uttryckligt krav på att miljöaspekter och förenligheten med samhällsplaneringen ska bedömas i koncessionsärendet.

När man ansöker om nätkoncession för en specifik sträcka (koncession för linje) eller omprövar ett tillstånd för en befintlig ledning sker alltså en miljöprövning. Ellagen hänvisar till att en prövning ska ske enligt miljöbalkens hänsynsregler, hushållningsregler, bestämmelser om miljökvalitetsnormer samt regler om skydd av Natura 2000-områden. Dessutom prövas att kraftledningen är förenlig med gällande detaljplaner och områdesbestämmelser. Ansökan med tillhörande handlingar skickas på remiss till berörda myndigheter, organisationer och sakägare (bl.a. närboende).

Från ansökan till beslut får prövningen av en ny ledning ta 3 år, tiden kan dock förlängas upp till 6 år. I fråga om förlängt tillstånd för en befintlig ledning får prövningen ta så lång tid som 8 + 8 år. Sammanfattningsvis tar processen alltså lång tid och kan kosta mycket pengar för det sökande nätföretaget.

Bara att ta fram en MKB med tillhörande inventeringar, tekniska handlingar och dylikt är en dyr process. Även i andra tillståndsprocesser som t.ex. för miljöfarliga verksamheter prövas både en ansökan och en MKB. Men, till skillnad från i koncessionsärendet, kan verksamhetsutövaren för den miljöfarliga verksamheten förlita sig på att ett meddelat tillstånd gäller när prövningen väl är klar (laga kraft). Frågor som redan har prövats i tillståndsprocessen gäller mot alla (rättskraft) och får bara prövas på nytt om något av kriterierna i 24 kap. miljöbalken är uppfyllda, t.ex. om det har gått 10 år eller mer sedan tillståndet utfärdades.

Man hade kunnat tro att också nätföretaget som ansökt om att få bygga eller bibehålla en kraftledning skulle kunna lita på att ett meddelat tillstånd gäller. Men så är inte fallet.

Beslutet omfattas inte av rättskraft på det sätt som motsvarande tillstånd enligt miljöbalken gör. Rättskraft innebär att domar och beslut som vinner laga kraft i princip inte får begränsas genom förlägganden eller förbud så vitt avser frågor som redan prövats vid domen eller beslutet. Bristen på rättskraft medför en stor osäkerhet för den som erhållit ett beslut eller en dom om nätkoncession eftersom det varken hindrar länsstyrelse eller kommun att på eget eller sakägares initiativ ta upp en miljöfråga inom ramen för sin tillsyn, trots att frågan redan prövats av Ei några år eller för all del några månader tidigare.

Scenariot med dubbel prövning var t.ex. aktuellt för några år sedan hos Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) i ett mål som rörde förhöjda magnetfält vid en bostadsfastighet. Ledningen omfattades av nätkoncession för linje och ansökan om förlängning hade skickats in till Ei vid tiden för MÖD:s prövning. Domstolen kom fram till att ledningen skulle flyttas till att gå 65 meter från fastigheten för att sänka exponeringen av magnetfält från årsmedelvärdet 2,8 mikrotesla till 0,4. Kostnaden för detta beräknades bli 14 miljoner kronor och en ansökan om ny nätkoncession skulle krävas för den del där lokaliseringen ändrades. En senare prövning i MÖD rörde ett tiotal stugor på kolonilotter där magnetfälten från en ledning skulle sänkas med 0,4 mikrotesla. Ledningen hade en gällande nätkoncession med möjlighet till omprövning av Ei, men domstolen beslutade att två trästolpar skulle ersättas och en av dem flyttas 10 meter till en kostnad av 1,7 miljoner kronor för att uppfylla kraven i 2 kap. miljöbalken.

I båda fallen konstaterade MÖD att det inte finns några begränsningar i en tillsynsmyndighets möjlighet att ingripa med stöd av miljöbalken, även om ledningen har tillstånd enligt ellagen och den prövningen har omfattat prövning av samma miljöfrågor som tillsynsmyndigheten senare tar upp.

Som om det inte var nog med att miljöfrågor kan prövas av tillsynsmyndigheterna i nära anslutning till att prövning skett genom nätkoncessionen, så har MÖD också bedömt att koncessionsbeslutet inte får innehålla skyddsvillkor för ledningens drift. Detta ska istället tillsynsmyndigheterna besluta om i en eller flera separata processer inför varje enskilt underhållstillfälle som riskerar att påverka natur- eller kulturmiljön eller skyddade arter. Eftersom ellagen inte innehåller någon bestämmelse om rättsskydd för prövade miljöfrågor finns inte något som hindrar en sådan uppdelning. I motsvarande prövningar enligt miljöbalken behandlas däremot frågan om tillstånd för verksamheten och villkor för denna samlat.

Dubbelprövningarna i koncessionsärenden leder givetvis till ökade och oförutsebara kostnader som enkelt hade kunnat undvikas. Vem är det då som står med notan – jo, det gör elkonsumenterna. Kostnaderna för att bygga och underhålla elnätet läggs i slutändan på den nätavgift som du som elanvändare betalar. Så allt som fördyrar processen för nätkoncessionen, som gör att enstaka stolpar måste flyttas några år efter avslutat anläggningsarbete eller att inköpt material måste bytas ut långt före sin avskrivningstid, läggs i knäet på kundkollektivet. Ett kundkollektiv som oftast inte har någon extra nytta av förändringen.

Processerna hos de olika myndigheterna finansieras uteslutande av skattemedel och ju fler processer – desto dyrare blir det. Är det då rimligt att flera separata processer rör sådana frågor som lika gärna kunde prövats samlat genom en enda process? Ei:s beslut går dessutom att överklaga till mark- och miljödomstolarna eller regeringen.

Det faktum att ett tillstånd till att bygga en ledning inte är bindande för tillsynsmyndigheterna innebär att omfattande investeringar görs med stor osäkerhet. Dessutom blir de juridiska prövningarna svårbegripliga och upphackade för nätägaren. För en utomstående person som berörs av en ledning blir det än svårare att förstå vad som händer och när. Har den enskilde dessutom ett intresse att skydda räcker det inte att bevaka detta intresse vid en samlad process.

Vid prövning av nätkoncessioner är det viktigt att miljöaspekterna får ta utrymme och det ska naturligtvis vara både enkelt och möjligt för berörda sakägare att få sina motstående intressen prövade. Men det räcker med att frågorna prövas i en process – inte vida spritt i flera olika processer under många års tid.

Rättssäkerheten för nätkoncessioner är ett problem som lagstiftaren måste ta tag i och ett sådant omtag bör ske innan det får alltför svidande konsekvenser för elkonsumenterna. Frågan har varit uppe tidigare, bland annat genom ett uppdrag till Ei under 2012 där resultatet blev ett förslag om lagändring som skulle ge koncessionsbeslut exklusivitet gentemot miljöbalken, men inget har hänt. I den utredning om en ny elmarknadslag som presenterades 2017 ignorerades frågan helt. Nu är en ny utredning igång som ska vara klar i juni i år. Låt oss hoppas att den presenterar genomförbara förändringar som inför rättssäkerhet för nätkoncessioner och sätter stopp för alla onödiga kostnader för nätkunderna.

Erika Tilly, Biträdande jurist

Emilie Steen, Advokat / Partner