Tidöavtalets ”paus” av den nationella planen för moderna miljövillkor för vattenkraftverk

Sedan 2020 finns en ”nationell plan” för omprövning av villkoren för vattenkraftverk. Planen, som införlivar EU:s krav på vattenmiljön, går ut på att vattenkraftverken i Sverige ska få nya och moderna miljövillkor.

Av Tidöavtalet följer att omprövningen av miljötillstånd för vattenkraften ska pausas tills det är klarlagt vilka konsekvenser omprövningen får för elproduktionen.

I det följande redogör vi för vad den nationella planen innebär och vad den annonserade pausen kan innebära.

Sedan 2018 kräver 11 kap. 27–28 §§ miljöbalken att alla vattenverksamheter med koppling till produktion av vattenkraftsel ska ha moderna miljövillkor. Med moderna miljövillkor menas villkor eller andra bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön som gäller för verksamheten och som har beslutats efter en prövning enligt just miljöbalken. Villkoren ska finnas i tillstånd som inte är äldre än fyrtio år. Om det i ett tillstånd finns en bestämmelse som anger en längre eller kortare tid för när miljövillkoren ska uppdateras nästa gång för att hållas moderna, så gäller dock den tiden i stället för fyrtio år. Med moderna miljövillkor avses bland annat att tillstånden ska ha de villkor som behövs för att kvaliteten på de vatten som verksamheterna påverkar ska kunna uppfylla EU:s krav.

För verksamheter som inte redan har moderna miljövillkor måste verksamhetsutövaren ansöka om omprövning av tillståndet för att åstadkomma detta så snart som möjligt. Ett undantag från kravet att ansöka om omprövning omgående finns dock för verksamheterna som omfattas av den ”nationella planen” för omprövning för moderna miljövillkor.

Den nya regeln i 11 kap 28 § miljöbalken föreskriver att det ska finnas en ”nationell plan” för de omprövningar som ska genomföras för att vattenkraftsverksamheter ska få moderna miljövillkor. Planen ska ge en nationell helhetssyn för att verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt och med största möjliga nytta för vattenmiljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Av regeln framgår att planen ska beslutas av regeringen.

Med stöd av 11 kap 28 § miljöbalken har regeringen infört 24–44 §§ i förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter, innehållande bestämmelser om den nationella planen för moderna miljövillkor. Regeringen ålade därigenom Havs- och vattenmyndigheten att tillsammans med Statens energimyndighet och Affärsverket svenska kraftnät att ta fram och lämna förslag till regeringen på en sådan nationell plan för moderna miljövillkor liksom förslag till ändringar för att hålla planen uppdaterad.

Enligt 36 § i förordningen om vattenverksamheter skulle anmälan för att delta i den nationella planen ha gjorts senast den 1 juli 2019. Anmälan var visserligen frivillig, men innebär den fördelen att omprövningen inte måste ske omedelbart då den verksamhetsutövare som är anmäld till den nationella planen kan vänta med att skicka in ansökan till mark- och miljödomstolen till den (senare) tidpunkt som anges i den nationella planen. Om en verksamhetsutövare är anmäld till den nationella planen finns även fördelen att det i många fall går att få ersättning för en stor del av prövningskostnaderna, åtgärdskostnaderna och produktionsförlusterna från Vattenkraftens miljöfond Sverige AB.

Regeringen antog i juni 2020 den Nationella planen för omprövning av vattenkraft på förslag av Havs- och vattenmyndigheten. Arbetet med omprövningarna enligt den nationella planen har inletts under året och beräknas pågå under 20 år.

Verksamheterna som ingår i planen är uppdelade i prövningsgrupper utifrån geografiskt avgränsade områden. Havs- och vattenmyndigheten har upprättat en förteckning över prövningsgrupperna. Tidsplanen för när vattenkraftsägarna senast ska lämna in sina ansökningar till mark- och miljödomstolen framgår av en bilaga till förordningen. För vissa områden har ansökan redan lämnats in under 2022 medan andra områden ska lämna in ansökan senast under 2037.

Den nationella planen ska fungera som ett verktyg för en samordning av de enskilda prövningarna och möjliggöra en nationell helhetssyn i prövningsunderlaget, som kan få genomslag i de enskilda prövningarna. Planen är dock inte bindande för prövningsmyndigheterna i det enskilda fallet. Den kan alltså inte ersätta några rättsregler som är bindande för den enskilda prövningen, t.ex. miljökvalitetsnormer (jfr 5 kap. 4 och 6 §§ miljöbalken). Den har däremot betydelse för klassificeringen av vatten och innehållet i miljökvalitetsnormer för vatten.

I Tidöavtalet, dvs. den skriftliga överenskommelsen mellan riksdagspartierna Kristdemokraterna, Liberalerna, Moderaterna och Sverigedemokraterna som offentliggjordes den 14 oktober 2022, anges att omprövningen av miljötillstånd för vattenkraften pausas tills det är klarlagt vilka konsekvenser omprövningen får för elproduktionen.

Enligt Tidöavtalet ska ”Ett nytt regelverk för omprövning tas fram som säkerställer att intresset av elförsörjning väger mycket tungt, samtidigt som småskaliga aktörer inte får helt orimliga kostnader för nyprövning. Prövningen ska ta hänsyn till fiskvandringsvägar, men också återskapandet av strömmande vatten i fler tidigare torrlagda strömfåror. Det är också angeläget att ta hänsyn till att vissa äldre vattenkraftverk i sig utgör kulturhistoriskt värdefulla miljöer.”

Den 30 november 2022 hade regeringen en presskonferens gällande stödet på grund av elpriser. Regeringen angav även på denna presskonferens att den skulle ge ”bättre förutsättningar för vattenkraften” och att ”omprövningarna av miljötillstånd ska pausas”. Någon ytterligare redogörelse gavs inte.

Än så länge har det inte skett några förändringar i vare sig lag, förordning eller regleringsbrev för myndigheterna. Detta innebär att myndigheterna än så länge följer den nationella planen. Följande uppges på Havs- och vattenmyndighetens hemsida: ”Nu har den nya regeringen aviserat en pausning av omprövningarna, men än så länge har regeringen inte beslutat om de lagändringar som krävs för att göra detta. Myndigheternas arbete fortsätter i enlighet med den lag som är beslutad och de instruktioner som finns i regleringsbreven för respektive myndighet.”

Det är alltså i nuläget oklart om och i så fall hur länge arbetet kommer att pausas och vilka förändringar som kommer att ske i regelverket.

Eftersom det följer av miljöbalken – en lag beslutad av riksdagen – att vattenkraften ska få moderna miljövillkor, så måste just riksdagen anta en lagändring för att ta bort kravet på moderna miljövillkor. Detta kräver att ett lagstiftningsförfarande sätts igång, vilket normalt involverar offentliga utredningar och involvering av myndigheter, lagrådet m.fl. Därtill krävs en majoritet i riksdagen för att få igenom lagändringen. Oaktat detta härrör kraven från EU och det verkar därmed mindre troligt att en lagändring som helt tar bort kravet på moderna miljövillkor skulle genomföras.

Vidare innebär en ”paus” rimligen att omprövningarna ska återupptas vid något tillfälle. Uttalanden från regeringen kan därför tänkas innebära att kravet på moderna miljövillkor i miljöbalken inte ska lagstiftas bort.

Istället verkar det som att regeringen vill säkerställa ”bättre förutsättningar” för vattenkraften vid omprövningarna. Regeringen har sedan tidigare, bl.a. i sitt beslut om nationella planen 2020, varit tydlig med att de möjligheter till undantag och mindre stränga krav som tillåts enligt EU-rätten ska tillämpas. Trots det har det framförts omfattande kritik - bl.a. från vattenkraftsbranschen men även från myndighetshåll - mot att undantagen och de mindre stränga kraven inte tillämpas av berörda myndigheter. Kanske är det dessa frågor som regeringen avser att se över under pausen.

Beroende på om regeringen väljer att genomföra förändringar genom lagändring, ändring av förordning eller genom nya allmänna instruktioner till myndigheter kan ett uppdaterat regelverk tänkas ta olika lång tid att få på plats.

Domstolarnas handläggning av de ansökningar som redan lämnats in enligt den nationella planen fortgår och fler ansökningar ska löpande lämnas in. Nästa omgång ska lämnas in senast den 1 februari 2023. Oberoende av inriktning på regeringens fortsatta arbete behöver bilagan med tiderna för ansökan om prövning för moderna miljövillkor i förordningen om vattenverksamhet därför justeras snarast för att inte omprövningarna ska fortlöpa på ett icke önskvärt sätt. Därtill skulle domstolarna behöva en instruktion om hur de ska hantera redan pågående omprövningar, t.ex. genom en övergångsbestämmelse.

Tillägg: Efter författandet av denna artikel har regeringen den 12 december 2022 lämnat ett förslag om ändring av förordningen om vattenverksamheter på remiss. Remissinstanserna ska ha gett sitt svar till regeringen redan den 19 december 2022. Regeringens förslag beskrivs i dess promemoria ”Paus av omprövning för moderna miljövillkor” (M2022/02251). Förslaget som lämnats är en ändring av bilagan till förordningen som innebär att den tid då en ansökan om prövning för moderna miljövillkor senast ska ha getts in senareläggs med ett år för samtliga prövningsgrupper där tiden för att ge in en ansökan ännu inte har passerats. Förordningsändringen föreslås träda i kraft den 30 januari 2023. Några övriga förändringar vad gäller förutsättningarna för vattenkraften eller hur omprövning ska gå till har inte föreslagits. Förslaget innehåller inte någon instruktion till domstolarna om hanteringen av redan pågående omprövningar – dessa får därför förväntas fortgå enligt nu gällande lagstiftning och rutiner.